1997—2010年英國政府通過(guò)財政績(jì)效管理革新，創(chuàng )建使政府多個(gè)部門(mén)共同承擔和負責的績(jì)效目標體系，以制度化的方式促使“協(xié)同式”治理的形成。“公共服務(wù)協(xié)議”是英國績(jì)效管理革新政策的主要載體，其使中央政府在政策傾向性上更具有選擇性，注意力集中轉移到了中央政府認為重要的政策領(lǐng)域，行使其對于政府各部門(mén)和公共服務(wù)提供者有效的監管權。目的在于使公共服務(wù)提供部門(mén)能夠有效地調動(dòng)起來(lái)，協(xié)同合作，共同改善公共服務(wù)提供。

途徑

“公共服務(wù)協(xié)議”是財政部與其他各個(gè)政府部門(mén)之間所建立的協(xié)議，主要包括可以量化的、以效率和效益為標準的績(jì)效目標。公共服務(wù)協(xié)議成為一種必要的合同，目的是提升公共服務(wù)質(zhì)量，利用目標體系和財政投入相掛鉤的方式，監管公共服務(wù)機構。

英國政府增強了對于政府花費部門(mén)的監管，保證所分配的財政資源與公共服務(wù)提供的質(zhì)量成正比。1998年公布英國政府的第一份“綜合開(kāi)支審查”白皮書(shū)后，每個(gè)政府花費部門(mén)都被要求開(kāi)始提交計劃書(shū)，清晰地闡述各部門(mén)將如何達成各自的績(jì)效目標，如何運用撥付的財政資金。2000年后，中央政府又進(jìn)一步細化和補充了“公共服務(wù)協(xié)議”，其中包括，“服務(wù)提供協(xié)議”和“技術(shù)說(shuō)明細則”。

“服務(wù)提供協(xié)議”以更加詳細的方式說(shuō)明了各個(gè)部門(mén)通過(guò)何種方式達到績(jì)效目標。“技術(shù)說(shuō)明細則”則給予“公共服務(wù)協(xié)議”下制定的績(jì)效目標充分的細則和解釋說(shuō)明。2004年的“綜合開(kāi)支審查”要求政府花費部門(mén)發(fā)表公開(kāi)、透明的技術(shù)細則，說(shuō)明達到政策目標的具體途徑。雖然，在制定“公共服務(wù)協(xié)議”績(jì)效目標的過(guò)程中，財政部會(huì )在形式上充分與各個(gè)政府花費部門(mén)溝通和協(xié)調，但是，英國政府各花費部門(mén)在實(shí)際上更多的是受財政部的強力控制。此外，內閣辦公室以及唐寧街10號也通過(guò)與財政部的合作來(lái)引導政府開(kāi)支部門(mén)。

1997—2010年英國兩任首相布萊爾和布朗，也在“公共服務(wù)協(xié)議”中扮演著(zhù)十分重要的角色。兩者都頻繁地參與決定“什么是中央政府優(yōu)先考慮的績(jì)效目標”。首相通過(guò)“首相執行辦公室”和“公共服務(wù)改革辦公室”制度化地在“公共服務(wù)協(xié)議”框架中發(fā)揮重要作用。財政部與“首相執行辦公室”合作，以保證政府各個(gè)部門(mén)有著(zhù)清晰的績(jì)效目標實(shí)現方案。

特點(diǎn)

“綜合開(kāi)支審查”白皮書(shū)所闡述的英國政府的整體目標，成為財政部有效分配財政資源的起點(diǎn)。并基于此，通過(guò)“公共服務(wù)協(xié)議”設立績(jì)效目標體系。它的特點(diǎn)和功效有以下幾點(diǎn)。

第一，三年期的財政預算，可以使各個(gè)政府部門(mén)有更充足的時(shí)間，更加策略性地管理資源，有效地避免了政府部門(mén)在舊財政體制下的短期行為。財政大臣史密斯論述道：“舊的財政分配體制，主要基于過(guò)去一年的績(jì)效表現，來(lái)分配下一年度的財政資金，本身就存在著(zhù)局限性”。

第二，新的財政預算以“政策結果”為導向，不再僅僅注重單個(gè)部門(mén)的政策過(guò)程。“公共服務(wù)協(xié)議”只關(guān)注政策結果以及政策能否達成績(jì)效目標。“公共服務(wù)協(xié)議”的目標通常具有可達成性和時(shí)效性的特點(diǎn)。

第三，在“綜合開(kāi)支審查”的指導下，“公共服務(wù)協(xié)議”制度化地把各個(gè)部門(mén)有效地調動(dòng)起來(lái)，共同協(xié)作，共同負責某一個(gè)政策目標，從而打破部門(mén)主義，實(shí)現“協(xié)同政府”的治理理念。

第四，“公共服務(wù)協(xié)議”加強了中央政府在推動(dòng)公共服務(wù)提供中的作用。中央政府成立了“公共開(kāi)支和公共服務(wù)委員會(huì )”，每一個(gè)政府部門(mén)必須定期向此委員會(huì )報告政策進(jìn)展。“公共開(kāi)支和公共服務(wù)委員會(huì )”的主要作用在于給予各個(gè)部門(mén)持續的壓力，使它們能夠在規定的時(shí)限內達成政策目標。

困境

“公共服務(wù)協(xié)議”中所設定的目標越來(lái)越多地由多個(gè)政府部門(mén)共同執行和負責，由單個(gè)部門(mén)所負責的單一目標的比例大幅的下降。然而，這種治理方式也出現了許多意想不到的負面效果。英國國家審計辦公室的一項報告說(shuō)明，公共服務(wù)協(xié)議使一些政策目標成為關(guān)注的重點(diǎn)，而間接地導致執行部門(mén)忽視了對于其他政策領(lǐng)域的關(guān)注，且更加注重短期的“公共服務(wù)協(xié)議”績(jì)效目標，犧牲了長(cháng)期的政策目標。例如，“國家公共衛生服務(wù)”（NHS）的一位全職醫生論述道：“如果你發(fā)現，一些目標完不成，將使你失去工作，而另一些目標，不會(huì )對你的工作造成太大影響，這種情況下，醫生會(huì )把更多的資源和時(shí)間用到與自身有很大關(guān)系的重要目標上”。

此外，“公共服務(wù)協(xié)議”所設計的績(jì)效目標體系中，有些目標沒(méi)有實(shí)際意義或不易實(shí)現，這種目標使政府優(yōu)先考慮的政策目標大打折扣。財政部的一項報告指出，“公共服務(wù)協(xié)議”的績(jì)效目標體系，傾向于專(zhuān)門(mén)選擇“容易測量的，而非重要的”。另外，執行部門(mén)間缺乏統一的監督和報告標準，也使得中央政府在判斷績(jì)效執行效果上遇到了阻力。同時(shí)，中央政府也缺乏及時(shí)的績(jì)效評估信息。例如，2005―2008年的“公共服務(wù)協(xié)議”績(jì)效目標由中央政府推出后，2003―2006年20%的績(jì)效目標卻由于沒(méi)有足夠的評估信息，仍然被擱置。

再次，“公共服務(wù)協(xié)議”下的協(xié)同工作并不是一件容易完成的任務(wù)，英國政府面臨著(zhù)許多困難。英國國家審計辦公室（NationalAuditOffice）發(fā)表的一項報告指出，政府部門(mén)間的協(xié)同工作往往是為解決復雜和多面性的社會(huì )問(wèn)題，因此往往是非常棘手的。許多“公共服務(wù)協(xié)議”所設定的“分享性績(jì)效目標”著(zhù)力于解決“復雜問(wèn)題”，例如，年輕人懷孕問(wèn)題，早期教育或毒品問(wèn)題等，尋求把相關(guān)的政府部門(mén)納入一套共同的績(jì)效目標體系之下協(xié)同合作。

報告同時(shí)還指出，部門(mén)間協(xié)同合作的過(guò)程中，伴隨著(zhù)操作性的困難和阻力，主要包括是否“有清晰的政治領(lǐng)導，給予協(xié)作各個(gè)部門(mén)的績(jì)效目標的同等關(guān)注，確認相關(guān)的合作伙伴，建立清晰的責任機制，執行恰當的工作安排以及績(jì)效報告”。例如，“解決兒童肥胖”的績(jì)效目標，由衛生部，文化、媒體和體育部共同負責，致力于2010年消除兒童肥胖的年增長(cháng)率。在這個(gè)“共享式的績(jì)效目標“中，衛生部起主要的帶頭作用，由文化、媒體和體育部配合。事實(shí)上，衛生部同時(shí)也需要教育和技能部、交通部等的資源，然而，教育和技能部并不在“解決兒童肥胖”這一目標體系之下，從而直接阻礙了衛生部達成績(jì)效目標。這個(gè)事例告訴我們，“公共服務(wù)協(xié)議”所設立的績(jì)效目標體系往往在納入哪些政府部門(mén)的過(guò)程中陷入困境。

協(xié)同的不同政府部門(mén)在“績(jì)效報告”中，往往針對“共享式績(jì)效目標”所遞交給中央政府的報告存在較大的解釋差異。這表明，各個(gè)部門(mén)在協(xié)同合作中對于分享的目標體系有著(zhù)不同的理解。例如，2006年教育和技能部認為“降低青少年懷孕率”的目標并沒(méi)有完全實(shí)現，而與之協(xié)同的部門(mén)衛生部，在報告中則宣稱(chēng)基本達成“共享目標”。這個(gè)實(shí)例告訴我們，圍繞“公共服務(wù)協(xié)議”所產(chǎn)生的部門(mén)間的協(xié)同合作仍存在著(zhù)低效率和不緊密的問(wèn)題。