《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出，完善立法體制。這是黨中央從建設中國特色社會(huì )主義法治體系、建設社會(huì )主義法治國家的總目標出發(fā)，在中國特色社會(huì )主義法律體系已經(jīng)形成的新的歷史起點(diǎn)上提出的一項重要的制度建設要求，對形成完備的法律法規體系，加強和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，堅持立法先行、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，全面推進(jìn)依法治國，意義重大。

充分認識完善立法體制對加強和改進(jìn)立法工作的重要意義

立法體制是關(guān)于立法機關(guān)的設置、立法權限的劃分以及立法權運行的基本原則和基本制度的總稱(chēng)。我國是統一的、多民族的、單一制的社會(huì )主義國家，但各地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展很不平衡。從這一基本國情出發(fā)，我國1982年憲法確立了統一又分層次的立法體制。2000年，全國人民代表大會(huì )通過(guò)立法法，對全國人大與國務(wù)院、中央與地方的立法權限劃分、立法程序、法的適用規范和備案審查作出全面規范。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，現行立法體制也出現一些不相適應的問(wèn)題，需要加以完善。

充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，要求完善立法體制。當前，改革發(fā)展對立法的要求已經(jīng)不僅僅是總結以往經(jīng)驗、肯定已有做法，而是需要通過(guò)立法做好頂層設計、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展?！稕Q定》明確提出，實(shí)現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動(dòng)適應改革和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要。這就要求，凡是改革舉措涉及法律立改廢的，及時(shí)啟動(dòng)立法程序；立法條件暫不成熟而實(shí)踐又迫切需要的，由有關(guān)方面提請全國人大常委會(huì )通過(guò)授權的方式先行先試，待條件成熟，再及時(shí)制定或者修改法律。適應這一要求，必須完善立法體制，增強立法工作的主動(dòng)性和及時(shí)性。

推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量，要求完善立法體制。在中國特色社會(huì )主義法律體系已經(jīng)形成的新起點(diǎn)上，黨的十八大、十八屆三中和四中全會(huì )都對完善法律體系、提高立法質(zhì)量提出了明確要求。同時(shí)，廣大人民群眾對通過(guò)法治實(shí)現社會(huì )公平正義、解決發(fā)展中實(shí)際問(wèn)題的期望值越來(lái)越高，對立法的評價(jià)標準已經(jīng)是好不好、管不管用、能不能解決問(wèn)題。衡量立法質(zhì)量的高低，要看法律是否反映客觀(guān)規律、符合人民意愿、解決實(shí)際問(wèn)題。這就要求完善立法體制，進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，把公正、公平、公開(kāi)原則貫穿立法全過(guò)程，立良善之法，立管用之法，增強立法的針對性和可操作性。

解決立法工作中存在的突出問(wèn)題，要求完善立法體制。同新形勢新任務(wù)對立法工作的要求相比，當前立法工作還存在一些不相適應的問(wèn)題。例如，有的法律法規準確反映客觀(guān)規律和人民意愿不夠，針對性、實(shí)用性、可操作性不強；有些重要領(lǐng)域的法律法規還有缺失，有的沒(méi)有因形勢變化而及時(shí)修改；法律、行政法規、地方性法規、規章之間不夠協(xié)調等。解決這些問(wèn)題，需要在黨的領(lǐng)導下，發(fā)揮人大及其常委會(huì )在立法中的主導作用，完善立法體制，合理配置立法資源，明確劃分各層級立法權限，進(jìn)一步完善立法程序、規范立法活動(dòng)，綜合運用立改廢釋多種方式，加強重點(diǎn)領(lǐng)域立法，及時(shí)完善現行法律法規，增強立法的系統性和有效性。

加強黨對立法工作的領(lǐng)導，是完善立法體制的核心和根本

黨的領(lǐng)導是中國特色社會(huì )主義最本質(zhì)的特征，是建設中國特色社會(huì )主義法治體系、建設社會(huì )主義法治國家的政治保證。加強黨對立法工作的領(lǐng)導，就是要確保黨集中了人民意愿的主張通過(guò)國家立法機關(guān)、按照法律程序轉變?yōu)閲乙庵?，使之成為全社?huì )一體遵循的行為規范和準則。

立法涉及重大體制和重大政策調整等重大問(wèn)題的，必須報黨中央討論決定。黨中央對國家立法工作的領(lǐng)導主要實(shí)行政治即方針政策的領(lǐng)導，立法就是從制度和法律上保證黨的路線(xiàn)方針政策的貫徹實(shí)施。立法中涉及重大體制和重大政策調整的，決策權在黨中央，必須由黨中央統籌協(xié)調，經(jīng)黨中央討論決定，以確保重大立法決策體現黨的主張和人民的共同意愿。比如，涉及國家機構和政治制度、基本經(jīng)濟制度、基本人權、國家安全等方面法律的制定或修改，如制定立法法、合同法、物權法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法，修改選舉法、刑事訴訟法等法律，都是由全國人大常委會(huì )黨組就有關(guān)重大問(wèn)題向黨中央報告、由黨中央討論決定。有些問(wèn)題雖不涉及重大體制和重大政策調整，但社會(huì )高度關(guān)注、各方面意見(jiàn)分歧較大、難以協(xié)調形成共識，也是由全國人大常委會(huì )黨組向黨中央報告、由黨中央決策。同時(shí)，全國人大常委會(huì )編制的每屆立法規劃，涉及一個(gè)時(shí)期通過(guò)立法貫徹落實(shí)黨中央的重大戰略決策和重大方針政策的安排和部署，也要報黨中央批準。此外，在實(shí)際工作中，國務(wù)院有關(guān)方面在起草法律過(guò)程中遇有重大問(wèn)題，也是由國務(wù)院報告黨中央作出決策。

黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進(jìn)行憲法修改。憲法是黨領(lǐng)導人民依照法定程序制定的，是新時(shí)期黨和國家中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法治上的最高體現，是國家的根本大法。憲法的修改是國家的重大政治活動(dòng)，必須在黨中央領(lǐng)導下、依照法定修憲程序進(jìn)行。新中國成立以來(lái)，修改憲法的建議歷來(lái)都是由黨中央提出的。比如，1982年憲法的4次修改都是由中央政治局提出修改憲法的意見(jiàn)、提請中央全會(huì )討論通過(guò)后，以中共中央名義向全國人大提出修改憲法的建議，經(jīng)法定程序由全國人大常委會(huì )向全國人民代表大會(huì )提出憲法修正案草案的。

完善立法體制的主要舉措

為落實(shí)立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，《決定》就完善立法體制提出了一系列舉措。

發(fā)揮人大在立法中的主導作用。立法是一項綜合性很強的工作，人大的主導作用應當體現在法律法規的立項、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節?！稕Q定》要求，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會(huì )在立法工作中的主導作用。一是通過(guò)每屆任期的立法規劃、年度立法計劃，加強對立法工作的統籌安排。人大常委會(huì )在編制立法規劃和立法工作計劃時(shí)，應當圍繞黨和國家工作大局，著(zhù)力通過(guò)立法推動(dòng)落實(shí)黨中央的重大決策部署，加強涉及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局的重要領(lǐng)域立法，廣泛征求意見(jiàn)，科學(xué)論證評估，對各方面提出的立法需求進(jìn)行通盤(pán)考慮、總體設計，增強立法的針對性、及時(shí)性和系統性。全國人大常委會(huì )有關(guān)工作機構應當積極督促、推動(dòng)有關(guān)方面落實(shí)立法規劃和年度立法工作計劃。二是加強和改進(jìn)法律起草機制?！稕Q定》指出，建立由全國人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )組織有關(guān)部門(mén)參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度。探索和逐步形成立法機關(guān)主導，有關(guān)部門(mén)參加，專(zhuān)家學(xué)者、企事業(yè)單位、人大代表和人民群眾共同參與起草法律法規草案的工作機制，有利于使各方面的意見(jiàn)和關(guān)切得到充分表達，調動(dòng)一切積極因素，廣泛凝聚社會(huì )共識，也有利于加快立法進(jìn)度、提高立法質(zhì)量。同時(shí)，由有關(guān)部門(mén)起草的法律草案，全國人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、常委會(huì )工作機構可以提前參與法律草案的起草工作。對專(zhuān)業(yè)性較強的法律，還可以探索委托有關(guān)專(zhuān)業(yè)單位研究提出方案。三是努力建設一支適應新形勢新要求的立法工作隊伍?！稕Q定》對建設高素質(zhì)法治專(zhuān)門(mén)隊伍包括立法工作隊伍提出了要求。這就要求我們下大氣力在思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準等方面加強立法工作隊伍建設，完善立法工作人才選拔任用、激勵保障等機制，積極推進(jìn)干部交流?！稕Q定》提出，增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗的專(zhuān)職常委比例。這是加強人大及其常委會(huì )履職能力建設的重要組織舉措，也是進(jìn)一步加強和改進(jìn)立法工作、提高立法質(zhì)量的客觀(guān)要求?！稕Q定》還提出，依法建立健全專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、工作委員會(huì )立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度。這也是加強立法隊伍建設、增強立法能力的重要措施。此外，發(fā)揮人大在立法中的主導作用，還要增加人民代表大會(huì )審議法律草案的次數，充分發(fā)揮人民代表大會(huì )的立法職能；創(chuàng )新和完善各級人大代表參與立法工作的機制，充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用。

加強和改進(jìn)政府立法制度建設。一是完善行政法規、規章制定程序，完善公民參與政府立法機制。要按照《決定》要求，不斷完善有關(guān)程序。完善公眾參與政府立法的制度和機制，增強政府立法的公開(kāi)性、透明性，行政法規和規章草案一般要向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，并以適當方式反饋意見(jiàn)采納情況。加強政府法制機構在政府立法中的主導和協(xié)調作用，涉及重大意見(jiàn)分歧、達不成一致意見(jiàn)的，要及時(shí)報請本級人民政府決定。積極探索開(kāi)展政府立法成本效益分析、社會(huì )風(fēng)險評估、實(shí)施情況后評估工作。二是建立由專(zhuān)門(mén)的法制機構組織起草法律法規的工作機制?！稕Q定》提出，重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草。起草過(guò)程中既要注意賦予行政機關(guān)依法行使職權的必要的權力和手段，又要明晰法定責任，防止部門(mén)爭權推責，加強對行政權力的規范、制約和監督，促使行政機關(guān)依照法定的權限和程序正確行使權力。

明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上防止部門(mén)利益和地方保護主義法律化。為了防止立法工作中存在的部門(mén)利益和地方保護主義法律化的問(wèn)題，《決定》提出，明確立法權力邊界。法律法規以及規章的起草制定，要嚴格依照立法法規定的立法原則和立法權限進(jìn)行，從國家整體利益出發(fā)，科學(xué)合理地規定國家機關(guān)的權力和責任。下一步，還要通過(guò)立法法的修改，進(jìn)一步明確不同立法主體的立法權限。國務(wù)院部門(mén)制定規章，沒(méi)有法律、行政法規依據，不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，不得擴大本部門(mén)的權力、減少本部門(mén)的法定職責。還要完善授權立法制度，全國人大及其常委會(huì )的授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限、被授權機關(guān)實(shí)施授權決定的方式和應當遵循的原則。

完善立法協(xié)調溝通機制。立法涉及權利利益關(guān)系的調整，立法過(guò)程也是不同利益群體間的協(xié)商過(guò)程。因此，必須加強立法協(xié)調溝通，理順各部門(mén)、各工作環(huán)節之間的關(guān)系，及時(shí)解決立法中的重大分歧。在法律的立項、起草和審議的各環(huán)節，起草單位和立法機關(guān)要廣泛聽(tīng)取并認真研究各方面的意見(jiàn)。對于立法中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和部門(mén)間意見(jiàn)分歧較大的重要立法事項，牽頭起草單位要在深入研究、充分論證的基礎上，加強與有關(guān)方面的協(xié)商溝通，共同研究解決，努力取得共識；必要時(shí)，由決策機關(guān)邀請有關(guān)專(zhuān)家或者委托社會(huì )機構對有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行第三方評估，也可以對一些有重大意見(jiàn)分歧的問(wèn)題，提出若干解決方案，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)后及時(shí)作出決定。

加強法律解釋工作?！稕Q定》要求，加強法律解釋工作，及時(shí)明確法律規定含義和適用法律依據。解釋法律是憲法賦予全國人大常委會(huì )的重要職權，也是加強和改進(jìn)立法工作、保證法律有效實(shí)施的重要內容。法律解釋具有針對性強、反應及時(shí)、便于操作的特點(diǎn)，可以根據改革要求和法律實(shí)施的實(shí)際情況，及時(shí)對法律規定的含義和適用予以明確，從而保證重大改革依法有序進(jìn)行。例如，2014年4月，全國人大常委會(huì )根據司法實(shí)踐中的情況和改革的需要，通過(guò)關(guān)于刑法、刑事訴訟法有關(guān)規定的7個(gè)法律解釋?zhuān)瑢τ嘘P(guān)法律適用問(wèn)題予以明確。法律解釋出臺后，各方面普遍給予好評，取得良好的法律和社會(huì )效果。

明確地方立法權限和范圍。立法權限劃分是立法體制的核心內容。我國憲法、地方組織法和立法法規定，有關(guān)地方人大及其常委會(huì )根據本行政區域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。具體包括：為執行法律、行政法規的規定需要根據本行政區域的實(shí)際情況作出具體規定的事項；屬于地方事務(wù)需要制定地方性法規的事項；國家專(zhuān)屬立法權之外的事項，在法律、行政法規尚未制定的情況下，可以先行制定地方性法規。同時(shí)，我國行政處罰法、行政許可法和行政強制法對地方立法的相關(guān)設定權也作了規定。近年來(lái)，一些地方提出賦予地方更大的立法權。對此要總結經(jīng)驗、認真研究?？偟木袷?，進(jìn)一步明確地方立法權限，地方立法要確保中央方針政策和國家法律、行政法規在本地區的有效實(shí)施，加強對本地區事務(wù)的統籌協(xié)調，強化執行和執法監管職責，做好面向基層和群眾的服務(wù)管理，維護市場(chǎng)秩序和社會(huì )安定，促進(jìn)本地區經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)發(fā)展。

依法賦予設區的市地方立法權。隨著(zhù)各地經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展和城鎮化建設的推進(jìn)，設區的市在城市建設、市容衛生、環(huán)境保護等方面普遍有制定地方性法規的客觀(guān)需求。實(shí)際情況是，目前我國除了立法法規定的省、自治區的人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準的較大的市以外，還有233個(gè)其他設區的市沒(méi)有地方立法權。黨的十八屆三中全會(huì )提出，逐步增加有地方立法權的較大的市數量?！稕Q定》進(jìn)一步明確提出依法賦予設區的市地方立法權。這就要求遵循在中央的統一領(lǐng)導下、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性原則，通過(guò)修改立法法賦予設區的市地方立法權。這項工作政治性強、涉及面廣，需要積極穩妥地推進(jìn)?？梢钥紤]在界定地方立法權限和范圍、加強立法監督的前提下，有步驟地實(shí)施。具體步驟和時(shí)間可由省、自治區的人大常委會(huì )根據所轄設區的市的人口數量、地域面積、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況及其立法工作機構能力等因素確定。