土地制度作為國家一項基礎性制度安排，事關(guān)農民權益保護、新型工農城鄉關(guān)系構建和社會(huì )和諧穩定大局。農村土地制度改革涉及的主體和利益關(guān)系十分復雜，有些問(wèn)題認識還不一致，有些問(wèn)題一時(shí)還看不準，必須綜合各方利益關(guān)切，按照中央統一部署，堅持試點(diǎn)先行，探索可復制、可推廣的改革成果，總結完善后再逐步推開(kāi)。在農村土地制度改革中，必須守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損這三條底線(xiàn)。

農村土地屬于農民集體所有，這是我國農村最大的制度。深化農村土地制度改革，不能把農村土地集體所有制改垮了。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，理論界對我國農村土地集體所有制議論較多。有人主張，只有實(shí)行土地私有化，允許土地兼并和集中，才能發(fā)展現代化大農業(yè)。但我國農村人多地少，如果實(shí)行土地私有，不加限制地讓工商資本大規模圈占土地，就會(huì )造成大批農民失地失業(yè)，產(chǎn)生嚴重社會(huì )問(wèn)題。農村土地實(shí)行農民集體所有，保障了農民平等擁有最主要的農業(yè)生產(chǎn)資料，也保障了農民最基本的居住需要，是實(shí)現農民共同富裕的制度保障，是中國特色社會(huì )主義的重要制度特征。在變更農村土地公有制性質(zhì)上瞎折騰是要付出巨大代價(jià)的。深化農村土地制度改革的根本方向是，落實(shí)農村土地集體所有權，穩定農戶(hù)承包權，放活土地經(jīng)營(yíng)權。落實(shí)集體所有權，就是落實(shí)“農民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的物權法規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地的產(chǎn)權歸屬，實(shí)現集體產(chǎn)權主體清晰。穩定農戶(hù)承包權，就是公平合理地將承包權分配給每個(gè)有資格的集體成員。放活土地經(jīng)營(yíng)權，就是將土地經(jīng)營(yíng)權配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體，提高農業(yè)土地資源利用效率，破解“誰(shuí)來(lái)種地、怎么種”的難題。

我國耕地總量不足、質(zhì)量堪憂(yōu)，而城市建設走的是外延擴張和大量消耗土地資源的路子。與此同時(shí)，盡管農村常住人口趨于減少，但農村建設用地不降反增。不少地方出現“空心戶(hù)”“空心村”，土地資源嚴重閑置。在快速城鎮化進(jìn)程中，如果缺乏有效的土地空間規劃管理和具有法律強制力的農田保護措施，不僅良田會(huì )繼續大量流失，危及糧食安全，而且城鎮化會(huì )無(wú)序發(fā)展，“城市病”會(huì )滋生蔓延。深化農村土地制度改革，必須守住耕地紅線(xiàn)不突破這條底線(xiàn)，不能把耕地改少了。這是對子孫后代負責，是確保主要農產(chǎn)品基本產(chǎn)能特別是口糧基本自給的基礎。守住耕地紅線(xiàn)，既需要發(fā)展緊湊型城鎮、提高城鎮人口密度，也需要提高農村建設用地的集約度，統籌利用城鄉存量建設用地，提高城鄉建設用地利用水平。應強化耕地占補平衡的法定責任，防止發(fā)生只占不補、先占后補、占多補少、占優(yōu)補劣的現象。應建立耕地和基本農田保護領(lǐng)導干部離任審計制度，做到守土有制、守土有責。

農村土地制度改革既涉及農村內部利益關(guān)系調整，又涉及工農、城鄉以及國民經(jīng)濟部門(mén)之間利益格局調整。深化土地制度改革，必須堅守農民利益不受損的底線(xiàn)。當前，土地制度存在的矛盾確實(shí)很多，最大的問(wèn)題就是征地范圍過(guò)寬，對農民的補償標準明顯偏低。從保護農民利益的角度講，當務(wù)之急是在法律上改革征地補償辦法。應按照黨的十八屆三中全會(huì )提出的“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機制，合理提高個(gè)人收益”和“保障農民公平分享土地增值收益”的要求，堅持公平合理補償的原則，著(zhù)力解決因征收補償安置標準過(guò)低造成被征地農民生活水平下降、長(cháng)遠生計無(wú)保障等問(wèn)題。依法約束濫用征地權，明確補償資金不落實(shí)的不得批準和實(shí)施征地。建立征地補償爭議協(xié)調裁決制度，完善司法救濟程序。過(guò)去，無(wú)論經(jīng)營(yíng)性建設用地還是公益性建設用地，只要城市建設需要，政府都動(dòng)用征地權對農村集體土地實(shí)施征收。如果沿著(zhù)這條老路走下去，農民就只能等著(zhù)“被城鎮化”。改革土地征收制度，就是要嚴格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設用地，回歸憲法規定的“國家為了公共利益的需要”才動(dòng)用征地權這一基本原則。在此基礎上，對符合規劃的經(jīng)營(yíng)性建設用地不再實(shí)施征收，農村集體土地可以直接進(jìn)入一級市場(chǎng)。農村宅基地制度是國家為保障農民基本生活和居住權利而實(shí)施的一種特殊制度安排。應完善農村宅基地管理制度，引導和規范農村宅基地合理流轉。同時(shí)，防止以擴大城鎮非農建設用地來(lái)源為目的，強行收回農民宅基地，損害農民宅基地權益。