行政體制是國家體制的重要組成部分。我們黨歷來(lái)高度重視行政體制的理論創(chuàng )新和實(shí)踐創(chuàng )新。在隆重紀念中國共產(chǎn)黨成立90周年之際，深入學(xué)習我們黨關(guān)于中國特色社會(huì )主義行政體制的理論體系，回顧新中國行政體制創(chuàng )立和變革的偉大歷程，研究行政體制改革的未來(lái)走勢，對于不斷推進(jìn)中國特色社會(huì )主義偉大事業(yè)具有重要意義。

中國特色社會(huì )主義行政體制理論體系的創(chuàng )立與發(fā)展

馬克思主義認為，行政是國家的組織活動(dòng)。一個(gè)國家的社會(huì )經(jīng)濟制度及其發(fā)展階段，決定著(zhù)它的行政體制。行政體制包括行政權力結構、行政管理制度、行政手段方式等，這些方面又是由行政理念和思想理論決定的。我們黨幾代中央領(lǐng)導集體繼承和發(fā)展馬克思主義國家學(xué)說(shuō)和行政理論，創(chuàng )立和發(fā)展了中國特色社會(huì )主義行政體制理論體系。

以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導集體，在領(lǐng)導人民進(jìn)行新民主主義革命、社會(huì )主義革命和社會(huì )主義建設中，堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實(shí)際相結合，創(chuàng )立了新中國行政體制理論。其主要內容包括：一是堅持黨對國家政府的領(lǐng)導權。革命的政黨要領(lǐng)導革命和建設取得勝利，就必須首先奪取政權、建立政府，掌握對政府的領(lǐng)導權。“黨要執行領(lǐng)導政府的任務(wù)”。二是人民政府必須全心全意為人民服務(wù)。革命和建設都是人民的事業(yè)。人民是國家的主人，為人民服務(wù)是政府的根本宗旨。同時(shí)，要讓人民監督政府，這樣才不會(huì )“人亡政息”。三是實(shí)行民主集中制。政府組織形式是民主的又是集中的，這樣“政府的力量才特別強大”。四是正確處理集權與分權的關(guān)系。堅持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?？梢院蛻斀y一的，必須統一；不可以和不應當統一的，不能強求統一。五是“精兵簡(jiǎn)政”。機構改革要達到精簡(jiǎn)、統一、效能、節約和反對官僚主義的目的。這些思想系統而富有鮮明的中國特色，為我國行政體制奠定了理論基石、構筑了基本框架。

黨的十一屆三中全會(huì )以后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導集體，在領(lǐng)導改革開(kāi)放和推進(jìn)中國特色社會(huì )主義偉大事業(yè)的過(guò)程中，深刻總結新中國成立以后行政體制建設正反兩方面的經(jīng)驗，在新的實(shí)踐基礎上進(jìn)一步發(fā)展了我們黨的行政體制理論。其主要內容包括：一是轉變政府職能和經(jīng)濟管理方式，實(shí)現政府職能配置科學(xué)化。強調行政體制要適應經(jīng)濟體制改革的要求和服務(wù)于生產(chǎn)力發(fā)展的需要，實(shí)行“政企分開(kāi)”、“政事分開(kāi)”。二是行政體制改革主要是增強活力和效率，調動(dòng)積極性。強調“黨和行政機構以及整個(gè)國家體制要增強活力”，“真正提高效率”，“充分調動(dòng)人民和各行各業(yè)基層的積極性”。三是正確處理中央和地方的關(guān)系。強調要擴大地方權力，同時(shí)強調“不能否定權威，該集中的要集中”，不能把權力下放與中央擁有權威對立起來(lái)，不能破壞集中統一領(lǐng)導。四是進(jìn)行機構和人事改革。強調黨政機關(guān)必須減少層次；精簡(jiǎn)機構不是單純的撤并機構和減少人員，必須與改革干部人事制度結合起來(lái)，建立國家公務(wù)員制度；實(shí)行嚴格的責任制，明確職責，嚴明賞罰。五是加強行政法制建設。強調“為了保障人民民主，必須加強法制”，這是實(shí)現行政管理科學(xué)化、法制化、現代化的重要標志。

黨的十三屆四中全會(huì )以后，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導集體，在推進(jìn)改革開(kāi)放和建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的偉大實(shí)踐中，為發(fā)展中國特色社會(huì )主義行政體制理論作出了新貢獻。其主要內容包括：一是明確提出行政體制改革是政治體制改革的重要組成部分。強調“機構改革，是黨和國家領(lǐng)導制度改革的重要任務(wù)，也是政治體制改革的重要內容。”二是進(jìn)一步明確行政體制改革總體目標。強調適應經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )全面進(jìn)步的要求，建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的國家行政干部隊伍，提高為人民服務(wù)水平。三是闡述行政體制改革基本原則。強調按照精簡(jiǎn)、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協(xié)調的要求，繼續推進(jìn)政府機構改革，科學(xué)規范部門(mén)職能，合理設置機構，優(yōu)化人員結構，實(shí)現機構和編制的法定化。四是堅持依法治國與以德治國相結合。強調“要堅持不懈地加強社會(huì )主義法制建設，依法治國，同時(shí)也要堅持不懈地加強社會(huì )主義道德建設，以德治國。”

黨的十六大以來(lái)，以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央，在全面推進(jìn)中國特色社會(huì )主義偉大事業(yè)的過(guò)程中，全方位推進(jìn)行政體制改革的理論創(chuàng )新。其主要內容包括：一是把提高執政能力作為黨的建設的重點(diǎn)。強調加強黨的執政能力建設是關(guān)系全面建設小康社會(huì )進(jìn)程、關(guān)系社會(huì )主義事業(yè)興衰成敗、關(guān)系黨和國家長(cháng)治久安的重大課題；執政能力建設是執政黨的一項根本建設，也是行政體制建設的根本任務(wù)。二是堅持以人為本、執政為民。強調要把實(shí)現好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為思考問(wèn)題和開(kāi)展工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。三是明確提出建設服務(wù)型政府。強調要加快行政體制改革，著(zhù)力轉變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力的行政管理體制；健全政府職責體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強化社會(huì )管理和公共服務(wù)，同時(shí)“加大機構整合力度，探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調配合機制。”四是行政體制改革要深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀(guān)。強調“通過(guò)改革，實(shí)現政府職能向創(chuàng )造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會(huì )公平正義的根本轉變，實(shí)現政府組織機構及人員編制向科學(xué)化、規范化、法制化的根本轉變，實(shí)現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿(mǎn)意的政府。”

我們黨關(guān)于中國特色社會(huì )主義行政體制的理論體系，豐富和發(fā)展了馬克思主義國家學(xué)說(shuō)和行政理論，是毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀(guān)等一系列重大思想的重要組成部分，是我們黨科學(xué)理論寶庫中的光輝燦爛篇章。

新中國成立以來(lái)行政體制變革的歷程和重要經(jīng)驗

新中國成立以來(lái)的行政體制構建和變革，以黨的十一屆三中全會(huì )為標志，大體上經(jīng)歷了兩大歷史時(shí)期。第一個(gè)歷史時(shí)期，從1949年新中國成立到1978年實(shí)行改革開(kāi)放，中國特色社會(huì )主義行政體制創(chuàng )立和奠基。這一歷史時(shí)期，建立了新中國各級政權，制定了各項行政管理制度，確立了基本行政體制。經(jīng)過(guò)多次調整和變革，構建起與社會(huì )主義國家性質(zhì)要求相適應以及與計劃經(jīng)濟相適應的行政體制，為這一歷史時(shí)期社會(huì )主義革命和建設取得偉大成就提供了行政體制保障。第二個(gè)歷史時(shí)期，從1979年到現在，中國特色社會(huì )主義行政體制不斷改革與完善。大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：從黨的十一屆三中全會(huì )召開(kāi)到黨的十四大之前，主要是沖破高度集中的計劃經(jīng)濟體制和行政管理模式；從黨的十四大召開(kāi)到黨的十六大之前，主要是按照發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的要求全面推進(jìn)行政體制改革；黨的十六大以來(lái)，主要是推進(jìn)服務(wù)型政府和法治政府建設。這一歷史時(shí)期，伴隨經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會(huì )體制等改革的不斷推進(jìn)，行政體制改革不斷深化。經(jīng)過(guò)30多年的不懈努力，基本建立起與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制和社會(huì )主義民主政治建設相適應的行政體制。

60多年來(lái)，構建中國特色社會(huì )主義行政體制的歷程艱難而輝煌，積累了大量經(jīng)驗，其中最為重要的有以下幾點(diǎn)。

堅持以科學(xué)理論為指導。馬克思主義是我們立黨立國的根本指導思想。在推進(jìn)行政體制改革的過(guò)程中，必須堅持以中國化馬克思主義，即毛澤東思想以及包括鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀(guān)等重大戰略思想在內的中國特色社會(huì )主義理論體系為指導，始終遵循上層建筑改革必須與經(jīng)濟基礎變革相適應的基本原理，始終把堅持社會(huì )主義基本制度同發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟結合起來(lái)，保證行政體制改革的方向、思路、措施有利于鞏固和完善社會(huì )主義制度，有利于解放和發(fā)展社會(huì )生產(chǎn)力，有利于發(fā)揮社會(huì )主義制度的優(yōu)越性。

堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。中國共產(chǎn)黨是中國社會(huì )主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，必須堅持黨對國家行政和行政改革的領(lǐng)導。只有堅持黨的領(lǐng)導，才能始終保持行政體制改革的社會(huì )主義方向，才能為行政體制改革創(chuàng )造穩定的政治環(huán)境，才能調動(dòng)各方面的積極因素共同推進(jìn)行政體制改革深入發(fā)展。深化行政體制改革，必須有利于加強和改善黨的領(lǐng)導、有利于鞏固黨的執政地位、有利于保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家。

堅持從中國國情和實(shí)際出發(fā)。這是改革和完善行政體制的客觀(guān)要求。我國歷史悠久、幅員廣闊、人口眾多，各地經(jīng)濟、文化、社會(huì )發(fā)展很不平衡。這些基本國情決定了在行政體制改革過(guò)程中必須高度重視和正確處理一系列重大關(guān)系，包括集中與分散的關(guān)系、統一性與靈活性的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、條條與塊塊（部門(mén)垂直領(lǐng)導與地方領(lǐng)導）的關(guān)系，以充分發(fā)揮中央和地方的積極性，充分發(fā)揮國家和企業(yè)、單位、個(gè)人的積極性，同時(shí)又確保必要的集中和國家的統一性、權威性。要重視研究借鑒世界上一些國家行政體制變革的成功做法，注意吸取現代公共行政新理念、新知識、新經(jīng)驗，但必須充分考慮我國的基本國情和現實(shí)情況，不能照抄照搬。

堅持以人為本、執政為民。政府的一切權力都是人民賦予的。人民是國家行政管理的主體，人民的意志始終決定著(zhù)國家行政管理的內容和形式。行政體制變革必須著(zhù)眼于推進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，不斷提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平，促進(jìn)人的全面發(fā)展；堅持充分尊重人民群眾主體地位，充分尊重人民群眾首創(chuàng )精神，高度重視發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng )造性，不斷增強社會(huì )活力；充分反映人民群眾的利益和訴求，著(zhù)力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現實(shí)的利益問(wèn)題；正確處理權力與權利、權力與責任的關(guān)系，既賦予行政機關(guān)、行政人員必要的權力，又加強對權力行使的規范、制約和監督，切實(shí)維護公民、法人和其他組織的合法權益。

堅持統籌規劃、協(xié)調推進(jìn)。行政體制改革與經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )等方面的體制改革都有密切關(guān)系，必須統籌規劃、協(xié)調推進(jìn)。行政體制改革是全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節，必須深入研究行政體制改革與經(jīng)濟、政治、文化和社會(huì )體制改革的相互關(guān)系，把握好各方面改革相互適應、相互促進(jìn)的規律性。要按照建立完善的中國特色社會(huì )主義行政體制的總體目標，明確改革的方向和路徑，防止改革左右搖擺或急于求成，避免走彎路。要有長(cháng)遠目標下的近期目標，在總體規劃下體現一個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)安排，做到長(cháng)遠目標和近期目標相結合、全面推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結合。

堅持提高改革決策的科學(xué)性。行政體制改革涉及方方面面利益的調整，是一項政治性和政策性都很強的工作，必須綜合考慮社會(huì )各方面的需求和各種因素，把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的可承受程度統一起來(lái)，處理好改革、發(fā)展、穩定的關(guān)系，審時(shí)度勢，循序漸進(jìn)，不能企求畢其功于一役。要鼓勵、支持地方和部門(mén)進(jìn)行改革探索，為全國性的改革積累經(jīng)驗；注意總結推廣經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗的成功經(jīng)驗，努力提高行政體制改革科學(xué)化水平。

深入推進(jìn)行政體制改革需要解決的重要問(wèn)題

我國行政體制改革雖然取得了重大進(jìn)展，但實(shí)現建立完善的中國特色社會(huì )主義行政體制的目標依然任重而道遠，必須繼續推進(jìn)。當前，應著(zhù)力解決以下幾個(gè)問(wèn)題。

更加注重轉變政府職能，推進(jìn)政企分開(kāi)。轉變政府職能是行政體制改革的核心。盡管多年來(lái)政府職能轉變取得了很大進(jìn)展，但政府職能缺位、越位、錯位現象依然存在，有些地方還相當突出。政府仍然管了不少不該管也管不好的事；一些地方政府仍然沒(méi)有把屬于企業(yè)的權力交給企業(yè)，沒(méi)有把該由市場(chǎng)管的事交給市場(chǎng)，直接干預微觀(guān)經(jīng)濟和市場(chǎng)運行；政府的市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)等職能還比較薄弱。因此，應加快推進(jìn)政企分開(kāi)，讓企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體，充分行使投資決策和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權；繼續深化行政審批制度改革，下放和規范審批權力，減少政府對微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)的干預；進(jìn)一步完善宏觀(guān)調控體系和制度，包括發(fā)揮國家規劃、計劃、政策、信息服務(wù)的導向作用和市場(chǎng)準入制度、標準規范的規制作用；進(jìn)一步完善市場(chǎng)體系，加強市場(chǎng)監管，維護公平競爭的市場(chǎng)秩序；著(zhù)力強化政府社會(huì )管理和公共服務(wù)職能，完善體制、政策，全面加強社會(huì )建設，注重保障和改善民生。

更加注重優(yōu)化政府組織結構，理順行政關(guān)系。首先，繼續優(yōu)化政府結構。合理界定政府部門(mén)職能，明確部門(mén)責任，確保權責一致。堅定推進(jìn)大部門(mén)制改革，對職能相近、管理分散的機構進(jìn)行合并；對職責交叉重復、相互扯皮，長(cháng)期難以協(xié)調解決的機構進(jìn)行合并、調整，以利于權責統一、提高整體效能；對職能范圍過(guò)寬、權力過(guò)分集中的機構進(jìn)行適當分設，以改變部門(mén)結構失衡和運行中顧此失彼的現象。其次，逐步減少行政層級。在有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制，及時(shí)總結經(jīng)驗，加以正確引導；認真研究和正確處理中央和省級政府一些部門(mén)實(shí)行垂直管理體制的關(guān)系，完善垂直管理機制。再次，妥善處理中央政府和地方政府的權限、職能與責任；科學(xué)合理界定省以下不同層級政府職能與權責關(guān)系，努力發(fā)揮地方各級政府的積極性、創(chuàng )造性。同時(shí)，加快建立決策、執行、監督相互協(xié)調又相互制約的運行機制。

更加注重健全政府決策機制，提高決策水平。堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，合理規定決策權限，規范決策行為。推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，增強公共政策制定透明度和公眾參與度；凡是涉及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重大決策，都應當堅持調查研究和集體決策制度，并充分聽(tīng)取社會(huì )各界的意見(jiàn)；凡是與人民群眾利益密切相關(guān)的重大事項，都應當實(shí)行社會(huì )公示或者聽(tīng)證。著(zhù)力做好重大問(wèn)題前瞻性、對策性研究，發(fā)揮咨詢(xún)研究機構、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì )聽(tīng)證在決策過(guò)程中的作用。完善決策信息系統和決策智力支持系統，建立健全專(zhuān)家咨詢(xún)制度。完善和落實(shí)社會(huì )聽(tīng)證制度和公示制度，為公眾參與行政決策提供制度保障。制定嚴格的決策規則和科學(xué)的決策程序，形成決策前有調研、決策中有論證、執行中有監督、執行后有評價(jià)、決策失誤有追究的全程制約機制。

更加注重推行依法行政，建設法治政府。完善的行政法制體系是行政體制的重要保障。多年來(lái)，為推進(jìn)依法行政、建設法治政府，我國先后制定和實(shí)施了一系列法律制度，包括行政復議和行政訴訟制度。但由于多種原因，我國行政法制還不完備，各種矛盾特別是行政爭議增多，人民群眾對行政復議和行政訴訟工作的期待不斷提高，現行行政復議和行政訴訟制度的一些內容與新形勢不相適應。要加快建設法治政府，用法律法規調整政府、市場(chǎng)、企業(yè)的關(guān)系，使政府依法管理經(jīng)濟和社會(huì )事務(wù)，推進(jìn)政府工作制度化、規范化、程序化。應改進(jìn)行政復議和行政訴訟體制機制，搞好行政復議與行政訴訟之間的銜接；更加全面準確地定位行政復議的功能，依法糾正違法或不當的行政行為；創(chuàng )新行政復議體制機制，使之更加便民、高效；強化行政訴訟解決爭議的功能，降低訴訟門(mén)檻，有效解決“告狀難”的問(wèn)題；完善訴訟程序，避免司法不公；加大生效判決和裁定的執行力度，有效解決“執行難”問(wèn)題。

更加注重提高行政效率，降低行政成本。這是中國特色社會(huì )主義行政體制的重要特征，也是建設人民滿(mǎn)意政府的必然要求。從根本上說(shuō)，就是在切實(shí)優(yōu)化政府組織結構、減少行政層級、理順權責關(guān)系的同時(shí)，加強電子政務(wù)建設，改進(jìn)政府管理方式，優(yōu)化政府工作流程，創(chuàng )新公共服務(wù)提供模式。應認真實(shí)行公共建設項目公開(kāi)招投標制度，嚴格規范招投標程序，調整完善并切實(shí)執行政府采購制度；按照節儉、高效、廉潔的原則，通過(guò)核定標準、加強監督、改革制度等措施嚴格控制各種職務(wù)消費；改革財政預算制度，特別是要推行財務(wù)公開(kāi)，把政府財政資金的來(lái)源、分配、管理、使用、審計等情況置于群眾和社會(huì )監督之下，以減少浪費，遏制腐敗現象的發(fā)生。

更加注重加強行政問(wèn)責，完善政府績(jì)效評估制度。隨著(zhù)改革開(kāi)放不斷深入和人們法治意識不斷提高，迫切需要健全以行政首長(cháng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責制度，明確責任范圍，規范問(wèn)責程序，加大責任追究力度，提高政府執行力和公信力。近年來(lái)，不少地方政府在這方面做了許多有益探索，應認真總結經(jīng)驗，逐步全面推行。政府績(jì)效評估制度是引導政府及公務(wù)員樹(shù)立正確導向、盡心盡力做好工作的一項重要制度，也是實(shí)行行政問(wèn)責制的前提和基礎。應積極推進(jìn)政府績(jì)效評估制度建設和統計制度改革，建立科學(xué)合理的政府績(jì)效評估指標體系和評估機制，促進(jìn)樹(shù)立與科學(xué)發(fā)展觀(guān)相適應的政績(jì)觀(guān)。

（作者為國家行政學(xué)院常務(wù)副院長(cháng)） 

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